»Düstere Absichten, die es nicht gibt.«

Zahlreiche Regierungen haben nach Ausbruch der Pandemie die Krisenlage benutzt, um die legislative Handlungsmacht an sich zu reissen und selbst Recht zu setzen. Hans-Ulrich Gumbrecht hat Ende März grundsätzlich gefragt, ob die Anordnungen der Exekutive dereinst als einer wünschenswerten Kompetenz gehorchend bezeichnet werden können (Hans-Ulrich Gumbrecht, Der neue Notstandsstaat, NZZ, 25.3.2020). Die Frage ist aus dem Grunde interessant, weil sich dahinter eine anrüchige demokratietheoretische Befürchtung verbirgt, ob nämlich im Gesetzgebungsprozess in gewissen Fällen das geltende parlamentarische Mehrheitsprinzip einer kompetenten und sinnvollen Regelung abträglich sein könnte. Ob also zuweilen Inkompetenz Entscheidungen negativ prägen.

Nach der ersten Welle, die im Juni 2020 etwas abgeebt ist, sei eine kleine Zwischenbilanz gewagt. Gumbrechts damaliger Einschätzung, das Revival des Staatshandelns sei gerechtfertigt, kann zugestimmt werden. Viele Regierungen in Europa sind in unterschiedlichem Maße der wissenschaftlichen Expertise gefolgt, obwohl diese Expertise auf volatilem Grund steht und ständigem Wandel unterliegt. Bundesrat Alain Berset hat mehrfach betont, dass die Politik diesen Prozess berücksichtigen und ein einmal eingeschlagener Weg angepasst werden muss, sollten neue Erkenntnisse dies erfordern. Gumbrecht hat sich aber auch gefragt, ob man dieses Coronabeispiel auch mit anderen Krisensituationen durchexerzieren kann, etwa mit der Klimaerwärmung. Dass der Staat selbst Recht setze, sei ja eine Wunschvorstellung der Linken, sagt Gumbrecht, also müsse doch die Linke daran interessiert sein, Notstände in der Umweltpolitik auszurufen. Hierzu zwei Bemerkungen.

Erstens: Der Notstand, der in der ersten Welle implementiert wurde, wird charakterisiert durch ein reduziertes, enges Themenspektrum: Es geht um die Erhaltung der Wirtschaft und der Gesundheit. Entgegen der Meinung mancher Exponenten aus Wirtschaftskreisen ging es bei den Maßnahmen von Anfang an überwiegend um die Wahrung ökonomischer Interessen und in diesem Fall geschieht dies, indem die Gesundheit der Menschen geschützt wird. Eine erkrankte Bevölkerung kann weder arbeiten noch konsumieren. Eine kollabierende medizinische Versorgung verschlimmert den ökonomischen Schaden. Umgesetzt wurde dies mit Maßnahmen, die sich mehr oder weniger explizit auf wissenschaftliches Wissen bezieht.

Wenn das Gesundheitssystem nicht überfordert und eine zweite Welle verhindert werden kann (bzw. aus Sicht April 2021: hätte verhindert werden können) und man dafür kurzfristig höhere Kosten für die Eindämmung und Nachverfolgung der Fälle in Kauf nimmt, dann und erst dann kann auch die Wirtschaft überleben. Wie sich gezeigt hat, gilt diese Regel nicht für alle. Einzelne Branchen und manche Teile der Wirtschaft sind in einem eher labilen Zustand. Das mag am Geschäftsfeld, am Entwicklungsstand oder an betriebswirtschaftlichen Gegebenheiten liegen. Vor allem mittlere, kleinere und kleinste Betriebe sowie viele Selbständige und Dienstleister haben kaum Reserven und laufen schon in normalen Zeiten auf dem letzten Zacken. Für den beobachtenden Laien ist doch erstaunlich, dass ein partieller Stillstand (70 Prozent der Wirtschaft blieb aktiv) und die Drosselung der Produktion zu solch dramatischen Verwerfungen führen kann. Diese Situation stimmt nachdenklich.

Wegen der thematischen Engführung wurden psychische, soziale, sportliche, kulturelle, freizeitliche, ökologische, rechtliche und politische Aspekte in der ersten Pandemiephase in den Hintergrund gestellt. Diese Komplexitätsreduktion erleichterte es der Regierung, erst einmal festzustellen, wo die nötige Kompetenz zu holen ist, um dann angemessen handeln zu können. Das federführende Bundesamt für Gesundheit verließ sich auf die Erkenntnisse der Wissenschaft, und dort vor allem auf die Forschung über Immunologie, Infektiologie und Medizin, also eher auf die angewandten Wissenschaft, und erstaunlicherweise erst in zweiter Priorität auf Virologie und Epidemiologie. Erleichternd kam hinzu, dass die wissenschaftliche Expertise für die Bekämpfung einer Pandemie in einer ersten Phase in Disziplinen zu finden ist, die nicht sonderlich durch ideologische oder gar politische Grabenkämpfe geprägt wird. Selbstverständlich gibt es unterschiedliche inhaltliche Positionen und politische Präferenzen, aber mit wenigen, punktuellen Ausnahmen war man sich in Fachkreisen über die großen Linien, wie zu handeln sei, einig.

Nun hat sich das Feld wieder geöffnet. Mit den ersten Lockerungsschritten rückten alle anderen politischen Themen, divergierenden Partikularinteressen und politische Entscheidungsinstanzen (Parlament und Kantone) wieder in den Vorder- oder zumindest in den Mittelgrund. Und damit auch andere Fachrichtungen, aus denen relevantes Knowhow geholt werden musste. In dieser Situation war es unvermeidlich, dass die Regierung die teilweise widersprüchlichen Kompetenzerwartungen der unterschiedlichen Akteure nicht für alle befriedigend erfüllen konnte. Gerade in Disziplinen, in denen weltanschauliche Positionen einfließen können, wie im aktuellen Fall in den Finanz-, den Wirtschaft-, Rechts- und den Sozialwissenschaften, zählen ideologische Auseinandersetzungen, die zuweilen in die Politik hineingetragen werden, zur Normalität. Hier das nötige Gleichgewicht zu finden, ist für die Exekutive kaum möglich.

Es ist denn auch richtig, dass sich ab Juni 2020 das Parlament und die Kantone wieder einschalten. Und trotz rechtsnationalem Sperrfeuer wurde die Welt nicht auf den Kopf gestellt. Es gab keine grundsätzlichen Änderungen, die Regierung hat offenbar so gehandelt, dass die Legislative (noch) keinen Anlass sah, einen Aufstand zu inszenieren. Das demokratische System ist also robust. Das sagt auch die Schriftstellerin und ehrenamtliche Verfassungsrichterin in Braunschweig Julie Zeh: »Ich glaube ja, dass unsere Demokratie viel stabiler ist, als wir manchmal meinen. Dass sie viel aushalten und sich auch nach heftigen Erschütterungen wieder erholen kann. Deshalb will ich die Hoffnung nicht verlieren, dass wir nach Abflauen der Epidemie zum demokratischen Alltag zurückkehren können.«

Dennoch ist in jüngster Zeit der Notstandsstaat kritisch beurteilt und es sind in der Schweiz und in Deutschland erhebliche staatsrechtliche Mängel beanstandet worden. Der Rechtsprofessor Andreas Kley wirft dem Bundesrat ein Spiel mit dem Feuer vor. Er habe sich verfassungsrechtlich nicht genügend abgesichert, als er sich sozusagen selbst dazu ermächtigte, per Notverordnungen zu regieren. Und der Staatsrechtler Giovanni Biaggini befürchtet, dass ein Präzedenzfall geschaffen wurde und in der Verfassung seien dem Notverordnungsstaat keine Grenzen gesetzt. Gegen Kleys Artikel gab es von Kollegen Kritik. Die emeritierten Professoren Georg Müller, Heinrich Koller und René Rhinow (Letzterer selbst einmal Parlamentarier) verneinen, dass hier eine Selbstermächtigung inszeniert worden sei, der Bundesrat habe gemäß der Verfassung das Recht, in Notlagen per Notverordnung zu regieren. Das Epidemiengesetz gebe der Regierung die entsprechende Grundlage in die Hand. Dass die Bundesversammlung ihre Session abgebrochen habe, sei verständlich.

Müller/Koller/Rhinow fragen sich auch, ob das Parlament die notwendigen und dringlichen »Anordnungen zeit- und sachgerecht« hätte beschließen können; oder wie Gumbrecht es formuliert hat: Hätte der parlamentarische Mehrheitswillen kompetent entschieden? Der Bundesrat, so die drei Rechtsexperten, habe also richtig gehandelt. Ähnlich sagt das auch der Chefjurist des Bundes Martin Dummermuth. Die Verfassung und das Epidemiengesetz erlaubten es dem Bundesrat, mit Notverordnungen auf eine Epidemie zu reagieren: »Man muss sich vorstellen, was passiert wäre, wenn der Bundesrat anders gehandelt hätte… Die Bedrohung für die Wirtschaft war offensichtlich, man konnte nicht einfach nichts tun. Es ging letztlich um die öffentliche Ordnung.« Und die Gefährdung der öffentlichen Ordnung erlaubt es dem Bundesrat, die »außerordentliche Lage« auszurufen. Diese Einschätzung ist kühn, aber vertretbar.

Die Unsicherheit über den Verlauf der Pandemie war groß. Übrigens auch Dummermuth unterstreicht die wirtschaftliche Dringlichkeit dieses Schrittes. Bemerkenswert, dass der Chefjurist im ganzen Interview weder epidemiolgische Aspekte noch den Schutz der Risikogruppen und der Vulnerablen erwähnt, dabei hatte Bundesrat Berset in den Medienkonferenzen immer wieder den Schutz der Bevölkerung ins Zentrum gestellt. Hätten sich die Leute nicht an die Verordnungen gehalten, wenn man ihnen lediglich gesagt hätte, wir müssen unsere Wirtschaft schützen? Dummermuth sagt weiter, der Bundesrat habe in dieser Notlage handlungsfähig bleiben wollen, deshalb habe er auf Notverordnungen zurückgegriffen. Es sei aber sehr schwierig gewesen, verhältnismäßig zu reagieren. Jetzt sei es wichtig, dass das Parlament das Zepter wieder übernehme.

Zwischenfazit: Im Coronafall und für die Schweiz gesprochen, gibt’s auf Gumbrechts Frage, ob der Notstandsstaat der Kompetenz gehorchend regiert hat, ein beherztes Ja, aber. Wir sind froh, dass in der Regierung Leute sitzen, die der (bezüglich berücksichtigter Fachdisziplinen zwar reduzierten) Wissenschaft im Großen und Ganzen vertrauen und diese (nach einigem Zögern) auch zurate gezogen haben. Die beiden Klammerbemerkungen begründen das »Aber«. Wir sind froh, dass die Machtverhältnisse im Bundesrat einigermaßen die Mehrheitsverhältnisse des Parlaments und der Bevölkerung widerspiegeln (einzig die Grünen sind nicht gebührend repräsentiert) und die sozialdemokratischen Vertreter, obwohl in der Minderheit, ein wichtiges Wort geführt haben. Wir sind also froh, dass die Konkordanz funktioniert hat. Wir sind froh, hat der Bundesrat in dieser Notlage Vorsicht walten lassen und keine autokratischen Experimente veranstaltet (was bei einer Ein-Parteien-Regierung problematischer wäre). Bekanntlich war einer, manchmal zwei oder mehr der bürgerlichen Bundesräte in wichtigen Fragen gegenteiliger Auffassung zur Mehrheit im Rat. Man wäre etwas beunruhigt gewesen, wäre einer dieser Bundesräte Vorsteher des BAG gewesen. Und man will sich nicht ausmalen, was geschehen wäre, hätte sich diese Linie im Gesamtbundesrat durchgesetzt. Also spielen auch die Konstellationen in der Regierung selbst eine wichtige Rolle. Und es bleibt offen – schlicht, weil die Probe aufs Exempel nicht stattgefunden hat –, ob das Parlament die notwendigen und dringlichen »Anordnungen zeit- und sachgerecht« getroffen hätte. Tendenziell wohl eher nicht.

Zweitens: Wäre der Notstandsstaat bei anderen Problemen ebenso effizient? Das wird eher schwierig. Beispiel Klimawandel. Die Maßnahmen für das komplexe Gebilde und die langfristige Dimension der Klimaerwärmung lassen sich nicht so einfach engführen wie jene kurzfristigen gegen eine Pandemie. Sie würden sämtliche Facetten des individuellen, gesellschaftlichen, rechtlichen, wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Lebens umfassen, also auch sämtliche Erkenntnisse aus jenen Disziplinen erfordern. Hier als Exekutive über Jahre hinweg mit Notverordnungen kompetent zu handeln, dass auch von einer Mehrheit als solches anerkannt würde, käme einer Herkulestat gleich. Der wissenschaftliche Diskurs ist komplizierter, die Expertise vielfältiger, die Akteure zahlreicher, die geographische Dimension zwingend weltumspannend, politische und rechtliche Implikationen entsprechend schwieriger. Das Notrecht, so nochmals Dummermuth, würde viel länger gelten und müsste von der Legislative getragen werden, sonst gibt’s ein demokratisches Legitimations-Problem. Er glaubt nicht, dass die Klimaerwärmung als Notlage eingeordnet werden könne: »Notrecht wäre höchstens denkbar, wenn beispielsweise große Waldbrände ausbrechen würden.« Die Folgen der Gefahr müssten also direkt spürbar, sich in einer zeitlich voraussehbaren, eher kurzen Spanne ausbreiten und großflächig sein. Für die Linke und die Grünen wird es knifflig, die Regierung dazu zu bringen, den Notstand ausrufen zu lassen.

Wenn jetzt, wie zuweilen auf der politisch anderen Seite, herumgeboten wird, die Exekutive würde am Regieren mit Notverordnungen Gefallen finden und sie würde damit die freie Markwirtschaft oder die Demokratie oder die persönliche Freiheit gefährden, der unterstelle, so Dummermuth am Schluss, dem Bundesrat »düstere Absichten, die es nicht gibt«.

Fazit: Die Gumbrechtsche Ausgangsfrage war: Schließen sich im politischen Entscheidungsprozess Mehrheitswillen und Kompetenz gegenseitig aus? Ist die Kompetenz überhaupt demokratiefähig? Das lässt sich letztlich nur am konkreten Fall beantworten. Staatsrechtlich bewegt man sich – wie gesehen – auf rutschiger, heimtückischer und brüchiger Unterlage, es gibt Klärungsbedarf. Diese Kuh müsste also von der Legislative mit Bedacht vom Eis geholt werden. Sachpolitisch könnte in einer Notlage zeitlich beschränkt und thematisch eingeengt vieles dafür sprechen, Experten direkt in den politischen Entscheidungsprozess einzubeziehen. Es kommt jedoch auf die Umstände und Dringlichkeit an. Nochmals kurz Julie Zeh: »Optimistisch dürfen wir hoffen, dass die Krise uns daran erinnert, wie wichtig eine mit ruhiger Hand geführte demokratische Politik ist…« Ruhige Hand und Demokratie sind die Schlagworte.

(Beendet am 2. Juni 2020)

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Julie Zeh, »Es gibt immer eine Alternative«, Interview in: SZ, 4./5.4.2020, S. 17

Zitiert in: Daniel Gerny, Bussen an der Grenze, Sonderrecht für Maturanden und Finanzhilfen ohne Ende: Mündet die Übermacht der Regierung in Polizei-Notrecht gegen die Klimakrise?, NZZ, 23.4.2020

Leserbrief von Georg Müller, Heinrich Koller, René Rhinow zu Pandemie und Exekutive. NZZ, 2.6.2020, S. 7

Martin Dummermuth, »Man unterstellt dem Bundesrat düstere Absichten, die es nicht gibt.«, Interview in: NZZ, 30.5.2020, S. 11